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我國農村土地流轉的意義及其風險控制


[作者]:admin 發布時間:2014/2/25 已被閱讀:2616

  2006年以來,連續5年的中央一號文件都提出鼓勵和支持在依法,自愿、有償基礎上健全農村土地承包經營權流轉機制,提出要“健全城鄉統一的生產要素市場”。2008年,四川省首先啟動農村土地流轉的試驗,“武漢市農村綜合產權交易所”在探索“兩型社會”建設的過程中應運而生,于2009年4月正式掛牌,一年來運行效果良好。成交量大,綜合性強,融資改善,服務創新,交易規范,引起了全國的關注。但就全國范圍來看,農村土地流轉并不活躍,農村其它生產要素更如一潭死水。許多人對土地流轉還心存疑慮,有些地區自發地缺乏規范的流轉,也確實存在許多經濟社會風險。因此,有必要對農村土地流轉的意義與風險控制進行科學的分析和探討。

 

        一、還地于民與土地流轉

        還地于民是土地流轉的前提。土地是農民的命根子,是農民安身立命之本。農民之所以是農民,叫農民,是由農民的職業特征、行業特征、文化特征決定的,而農民的行為與觀念又是由土地的屬性決定的。土地一方面生長出谷物糧食,一方面又生長出農民。馬克思的經濟學講得很深刻:“任何再生產過程,都既是物質的再生產過程,也同樣是生產關系、人的再生產過程”。中國近代的革命實質為“土地革命”,動員農民參加革命的最直白最有效的口號是“打土豪、分田地”。實踐證明,土地革命取得了成功。中國的“土改”對幾億農民而言,是“翻身解放”的標志,農民稱之為“土地回老家”。農民當家作主的客體、對象是國家,這是社會主義的本質。就每個單個農民而言“當家作主”主要體現在他們成了“土地的主人”。互助組、初級合作社,農民仍然是土地的主人,憑土地入股憑土地分紅。

        到高級合作社、人民公社、“文革”時期,土地與農民的關系疏遠了,異化了,農民是土地的主人只存在“農民的集體中”,只存在理論的抽象上。農民不理解,還是那片天,還是那片地,比以往付出了更多的勞動,大躍進了,學大寨了,流了更多的汗了,為什么還不得溫飽?到改革開放,農民找到了答案,實行家庭聯產承包責任制,使土地再次“回歸”農民,農民再次成為土地的主人,有經營、耕作、勞動的自主權以及收獲收益權,土地再次獲得解放,土地再次給農民以溫飽的奉獻。

        全面地還權于農民,還地于農民,還利于農民仍然是我們需要長期努力才能實現的社會發展目標。

        在承認土地所有權為農民集體所有的前提下,將土地等農村所有的生產要素的用益物權(承包的經營權)變為具有法律保障的、可流轉、可抵押、可租賃、可入股的、可獲益的財產權益,這是全面還地于農民的本質訴求。

        二、土地流轉的深遠意義

        1、流轉是保障農民系列權益的重要手段

        農民是土地等資源的集體所有者的成員,幾十年來,這些資源經常被各級政府、企業、開發商低價或無償地占用、征用,作為所有者的權益經常被侵害。但當這些要素不允許流轉的時候,農民的這些權益“休眠了”、“淡化了”、“疏遠了”、“虛化了”。只有當這些要素可以抵押、出讓、出租、轉讓、流轉的時候,農民的權力意識才會猛然“蘇醒”。各級政府在落實二輪承包、林權改革和農村各類要素、資源分配時,應在村組全體農民有效公開的監督之下,公正、真實、依法做好分配、調整、普查、登記、確權、頒證的工作,用法的形式保障農民的一系列權益。

        2、流轉是對農村生產力的全面解放

        經濟學的基本原理告訴我們,再好的東西,如果不流動,不流轉,不交換,也是沒有價值的。在商品經濟時代,單一的生產要素不是現實的經濟要素;再好的產品對于生產者自己不具有任何價值,只有用于交換、流轉才能實現它的交換價值。農村豐富的勞動力、多樣化的資源、廣闊的水域、富饒的山林草場、美麗的田園、肥沃的土地,如果不流動,不和先進的社會生產要素(人才、資本、技術、良種、品牌、信息、管理)及先進的生產方式對接,它就煥發不出生產活力,就不是現實的能涌現更多財富的生產力。流轉是對農村生產要素、生產力的解放;全面的全部的要素流轉,是對農村生產力的全面解放。

        3、流轉是改變中國二元經濟社會結構的必由之路

        二元經濟社會結構既是中國“三農”問題的總根源,也是“三農問題”的總結果。我們的一切努力都是為了逐步消滅城鄉二元經濟社會結構,只有讓農村的一切要素可以流動流轉,才可以和城市里的一切先進要素深度對接,有效配置重組。

        近三十年來,我國農村的發展一直嚴重地落后于城市的發展,人們形象地比喻說,中國的城市像歐洲,中國的農村像非洲。從統計數據來看,我國城鄉差別不僅沒有縮小,反而擴大了。

        我國城鄉差別之所以如此之大,我國農業的發展之所以長期滯后于工業和城市的發展,是歷史原因造成的:1949年至1979年我們選擇了通過工農業的產品剪刀差實行了對農村、農業、農民的雙重剝奪;1979年至2009年又通過廉價的農村勞動力、廉價的農村資源、廉價的農副產品、廉價的農村土地的非市場化交易等對農村、農民、農業實行了第二次剝奪。近幾年城鄉建設不對稱補償的征地,各級政府土地交易獲取的幾萬億的財政收入,主要來自三農的利益讓度。

        2004年12月的中央經濟工作會上,胡錦濤總書記說:“我在十六屆四中全會上講了‘兩個趨向’的問題,即在工業化初期,農業支持工業,是一個普遍的趨向;在工業化達到相當程度后,工業反哺農業,城市支持農村,也是一個普遍的趨向。我國現在總體上己到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。”現在是工業么哺農業、城市反哺農村的時候了。我國農村第二次改革的目標就是消除城鄉二元結構,實現城鄉一體化,讓農民享有與市民大體均等的權利,讓他們在公共服務,社會保障、文化、教育、醫療、住房等方面享有均等的權利。

        讓農村的一切要素流動流轉是新時期“以工補農、以城帶鄉”的必然選擇,是城鄉融合的市場渠道,是改變中國二元經濟社會結構的必由之路。

        4、流轉是中國農村第二次改革的戰略舉措

        中國農村的第一次改革是以家庭聯產承包責任制為標志,中國城市最初的改革是借鑒中國農村的改革,“包字進城”。但此后,中國農村的改革一直滯后于城市的改革,城市的市場化進程遠遠快于農村。城市里一切產品、商品市場化了,一切要素市場化了,市場形態由初級到高級,由產品、商品市場,到資源、資本市場;由勞力市場、知識產權市場,到現貨市場、期貨市場;由有形市場到虛擬市場,發育成長很快,市場體系秩序和法制也日益健全。而中國農村呢,連農副產品都還沒有完全市場化,還有指導性計劃的約束,至于勞力、資源、土地、山林等生產要素更遠沒有市場化。正是由于農村的這些要素未實現市場化,農民就只好忍受“第二輪的剝奪”。所以,流轉是中國農村第二次改革的需要,是中國農村走向市場化的需要。

        5、流轉能促進適度的規模經濟,提高勞動生產率

        中國農村的家庭聯產承包責任制極大地解放了農民自主經營的積極性,它的必然后果是強化了家庭小農經濟的地位與作用。家庭小農經濟的作用已充分釋放,而它的局限與弊端也日益顯現:不利于和大市場對接,不利于和先進的農業技術對接,不利于節約農業生產成本,不利于提高農業勞動生產率。“戶戶糧油棉、家家小而全”的小農經濟可以實現農民的溫飽,但難以實現農村的全面小康和農業的現代化目標。如果全面實現了農村全要素的有效流動和流轉,農村必然會普遍出現農村生產要素的全面重組,會自發地出現各種能人,產生各類大戶,如種糧大戶、種棉大戶、種菜大戶、養魚大戶、養雞大戶……。人們擔心中國人多地少,有了種糧大戶,出現了土地兼并,就會帶來更多的農民失地。應該看到,農業是一個行業龐大的產業,通過農業的內部細化分工就會產生巨大的容量。只要允許農村要素有序的流動,農村各類規模經濟一定會涌現,農村農業整體的勞動生產率一定會提升。

        6、流轉是農民走出困境的有效途徑

        農業是弱勢產業,農村是弱勢社區,農民是弱勢群體,靠三農自身是永遠不可能走出三農困境的。政府的支農惠農政策、補貼政策、保底價收購政策、民生政策,只能緩解農村農民的困苦,真正理性的選擇和有效途徑是靠農村一切要素的流轉來實現和先進社會要素對接,從而帶領農民走出三農困境。

        7、流轉可以增加農民的財產性收入

        通過統計資料可以看出,2007年湖北農民的總體收入低于全國平均水平,農民的主要收入來源是家庭經營性收入,財產性收入水平只相當于全國平均水平的三分之一。2010年2月22日《長江日報》用醒目篇幅重點報導了武漢農村居民收入增幅連續二年超過城鎮居民,2009年達到7161元,年增長率為12.8%,增幅為1978年以來最高水平,特別是農民收入非農化趨勢進一步顯現,農民財產性收入大幅增長,達人均202元,增長23.4%。報導在分析收入增長動力時,認為除了惠農政策效應外,加速農村各類要素流轉是重要的直接原因。溫家寶總理最近在十一屆全國人大三次會議上再一次強調要“千方百計創造條件讓居民擁有財產性收入”。可以預見,如果農民的全部用益物權財產化了,資本化了,可以抵押、出租、出讓、變現或融資了,農民的財產性收入一定會整體地大大超過農業經營性收入。農民有了較多的財產性收入,才能夠生活得更幸福,更有尊嚴。

        8、流轉有助于創新農村金融環境

        農村資金供給不足和農戶融資難是中國農村經濟社會發展的瓶頸。近三十年來,中國農村用廉價的勞力、廉價的土地、廉價的資源、還有廉價的資金支持了中國新一輪的工業化與城市化。中國農村近三十年來一直是存貸順差,大量向城市“輸血”。農民融資難,有人認為是農業的弱質性和農戶的特質性造成的,我們認為這種分析對農村不公正。其實城市、工業擁有的有些抵押物,其資產質量相比農村,質量是不高的,信用是不安全的。而農村呢,農民所擁有的土地、山林、水域、宅基地、荒山荒坡荒灘,過一百年也不會貶值,隨著其日益稀缺,只會日益增值。金融機構將農戶的信用風險評估很高是現行制度安排的結果。如果農村的全部要素可依法流轉,依法抵押,它的總體金融風險比城市、工業還安全。可見流轉有助于創新整個農村的金融環境,有助于解決農村經濟社會發展的瓶頸制約。

       9、流轉將成倍擴大中國的內需

        中國內需的潛力在農村,中國的財富在資源。如果將中國的一切資源資產化、資本化、流動化、市場化,將使用占用利用征用有償化,中國的經營性資產將增加百萬億。如果將農村農民擁有的土地、水域、山林、宅基地等用益物權和農民房產資產化、資本化,和城市的同類資源同產同權同價同市流動,中國的國內生產總值將成倍增加,這種增加比樓市股市泡沫化虛高的資產實在得多,是對真實存在的社會財富的認可,是社會整體福利的實際提升。

        10、流轉將給農民的生產方式和生活方式帶來革命性的變革

        一百年前,列寧有一句重要的語錄“小生產每日每時產生資本主義。”這一重要論斷曾經在20世紀七十年代對中國的無產階級專政下的繼續革命理論提供過重要的理論支撐。但以前的解讀是錯誤的。在資本主義發育比較成熟的俄羅斯,在西方文化影響下的俄羅斯,列寧指的“小生產”,是指“白俄”,富農,確實會“每日每時產生資本主義”。而在資本主義十分脆弱的中國,在中國封建文化統治幾千年的背景下,中國的小農、小生產是不可能“每日每時產生資本主義的”,只有可能“每日每時產生小生產”。要把中國的農民改造為市民、國民,根本的選擇是要改變他們的生產方式和生活方式。

        農村一切要素的流轉,一定會催生各類規模經濟的出現,促使小農成長為“大農”。要素的流轉使農戶較大的融資成為必要和可能,農戶擴大生產、擴大消費也成為可能,農民的生產方式和生活方式將隨之緩慢地發生革命性的變化。農民生產方式和生活方式的革命性變化所帶來的結果必定是極大解放和發展生產力,促進整個中華民族的和諧、復興、文明和進步。

        土地流轉的根本意義在于,因為可以流轉,有了公開的交易平臺,競價者多了,參與者多了,信息對稱了,就實現了農村一切要素的價值發現、價值實現和價值增值的功能。

        胡錦濤總書記在紀念中國改革開放三十周年大會上講“必須積極探索能夠極大解放和發展社會生產力、充分發揮全社會發展積極性的體制機制,放手讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發,讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。”我們認為讓農村的一切要素積極有序規范地流轉,正是我們要積極探索的新的體制和機制。

        三、土地流轉的風險與風險控制

        土地流轉是中國農村根本性的制度變革,必然會伴生經濟風險、法律風險、社會風險。武漢農交所的實踐證明,只要認識清醒,措施得當,風險是可控的。

        1、“失地”的風險

        對失地現象、原因、后果應分類評估,分類規避。流轉有多種形式,流轉不等于一定失地;中國必將實現工業化、城鎮化,在工業化、城鎮化的過程中肯定會有幾億農民“失地”、“背井離鄉”,務工、進城,我們要做的只是使這一進程更加規范、穩妥、減少陣痛;農民失地不一定可怕,九千萬城市產業工人,是領導階級,在國企改革的陣痛下,“下崗”、“失廠”,社會后果不是更可怕嗎,三十年過去了,雖有許多遺留的社會問題,但總體上誰也不反對國企改革;對于完全失地的農民,應妥善解決好他們的就業、居住、社會保障;許多新生代農民工已進城,在城里已有固定的收入,有穩定住所,這類農民應鼓勵他們將農村擁有的土地等承包權和資產全部有償轉讓,促使他們失地,二、三、四線城鎮放開戶籍制度,讓他們成為新市民。

        2、“非農化”、“非糧化”的風險

        從中國國情出發,中國人只能靠自己養活自己,十八億畝耕地紅線是必需死守的。關于耕地的紅線,關于基本農田建設保障,關于糧食安全,已有相關法律制度安排約束,武漢農交所做到了嚴格依法流轉。近年調查顯示,土地流轉流向農戶的基本上仍務農種糧,但流向社會企業的有部分出現了過度的非農非糧傾向,應加大監管力度,要用現代信息化手段做到嚴格監管。但不能因擔憂這種傾向而不讓流轉。流轉的結果總體上肯定會提高土地的產出率,也包括提高土地糧食的產出率。比如土地向種糧大戶集中后,由于采用先進的農業技術,規模經營加上機械化生產,必然會提高糧食的產出率。

        3、“強化小農經濟”的風險

        土地因可流轉而升值,它會有雙重作用,一是會強化小農經濟;二是會促進規模經濟。這兩種趨勢會交替出現,不論出現何種趨勢,它對農民、農村、農業的作用都是促進的。正因為有更宜農的要素向農業農村流入,才會有不宜農的要素流出農業農村,要素都得到了重組。集約化生產的小農與現代農業并不矛盾。

        4、“違背農民意愿”、“農民利益受損”的風險

        對于這個問題我們認為:

        ①行政強征、低價補償、農村要素不流轉從根本上違背了農民的意愿,是對農民權益的最大損害。農村要素不流轉永遠也改變不了“農民是弱勢群體、農村是弱勢區域、農業是弱勢產業的狀況。

        ②武漢農交所的經驗來看,只要堅持了“依法、自愿、有償、公開、公平、公正”的原則,就可有效防止出現強行流轉、坑農害農。

        ③在流轉過程中,農民是弱者,處于不利地位。社會上的先進要素與農村的要素對接時,政府既要遵循市場規律,也要注意保護弱者的利益。

        ④武漢農交所嚴格按照土地流轉的規章制度辦事,公開透明陽光流轉加強監管,防止官商勾結損害農民利益。流轉規則中要注意保護弱者的利益,尤其要注意不能使農民動態的、長遠的、潛在的利益受到損害。

        ⑤市場化、公開化的流轉交易是有效地規避“農民利益受損”風險的平臺。

        我們應該從根本上認識農村土地流轉的深遠意義,辯證地看待流轉的風險。總而言之,我們認為流轉是完全必要的,風險是很可能產生的,風險也是可控的,權衡利弊,流轉的利大于弊。我們希望省、市合力共建武漢農交所,把武漢農交所真正打造成服務湖北、幅射華中、面向全國的交易平臺。

 

(作者系著名經濟學家,武漢大學經濟與管理學院教授、博士生導師伍新木)

  參考文獻:

1、中華人民共和國土地承包法。

2、農村土地承包經營權流轉管理辦法(中華人民共和國農業部令第47號)。

3、李昌平.《土地流轉:過去、現在和將來》.《光明日報》,2010年2月19日。

4、伍新木.《再好的東西不流動,也沒有價值》.《長江商報》2010年1月26日。

5、賀雪峰.《我很不支持大規模的激進的土地流轉》.《長江商報》2010年1月13日

 
 
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